论民事公益诉讼中原告的处分权

                                                                              刘鹏飞

在我国民事诉讼活动中，处分权主要包括放弃或者变更诉讼请求、请求调解及和解、撤诉或上诉等。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第55条，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。民事公益诉讼的提起主要是基于程序性权利，而非实体性权利。公益诉讼原告是否享有处分权，是一个值得理论和实务探讨的问题。

一、民事公益诉讼中原告的处分权理论分歧

第一种观点认为，公益诉讼涉及的是公共利益，检察机关作为原告所代表的实际上不是检察机关自己利益，而是国家或公众的利益，因此，在检察机关提起的公益诉讼中，一般不提倡以和解方式结案。第二种观点认为，公益诉讼标的公益性本质与纠纷解决过程中诉讼的可调解性或合意性并不必然矛盾。作为我国民事诉讼法基本原则的处分原则也是公益诉讼中当事人双方合意或调解解决纠纷的根基所在。原被告双方如能在达成合意的基础上进行调解，不失为一种解决纠纷的好方法。第三种观点认为，公益诉讼案件的审理程序，“不能适用普通的民事诉讼程序，而应当构建一种特别的诉讼程序，从国外的立法经验来看，其中一大部分是通过非诉讼程序来解决的，法院的职权主义与非诉法理在程序设计中得以充分肯定”。

二、民事公益诉讼中原告处分权的域外考察

从域外经验来看，虽然基于诉讼法上当事人理论的发展，实体当事人的范畴得以突破，并因此导致当事人范围的扩张，但这种突破和扩张都不是无限制的，而是被控制在一个相对理性的界度之内。在美国，为履行检察机关在民事诉讼中的职责，总检察长下设多个机构，从诸多方面保证其在民事诉讼中维护公共利益。其中的环境与自然资源保护庭旨在执行美国的保护环境法、防止空气污染条例、防止污染水流条例等法规，并在这些案件中负责调查、起诉、和解和监督判决的执行等。检察机关提起的环境民事公益诉讼有两种：一是执行之诉，二是公共妨害之诉。执行之诉是检察机关根据成文法（主要是一些环境方面的成文法律，如《清洁水法》、《清洁空气法》等）提起的，这些成文法中通常会指明罚金的大约数额。公共妨害之诉是根据普通法提起的，在普通法上公共妨害是对于公共财产权的一种不合理的干扰，包括扰乱公共健康、安全、和平或便利的行为。在提起公共妨害之诉时，检察机关充当社会受托人的角色保护环境利益，罚金的数量通常由陪审员或在没有陪审员的情况下由法官根据案件具体情况作出决定。如在一起涉及水污染的案件中，环境与自然资源庭与得克萨斯州一道，达成综合性的同意判决，确定由被告公司支付3000万美元的民事罚款，以改进防止管道渗漏项目，支出至少500万美元用于在三个遭受污染的州内建设相关环境项目。美国由检察机关提起环境公益诉讼的根据，来自成文法的授权，通过公益诉讼而从被告即污染企业处获得的罚款上缴国库并用于损害环境的治理。同时，检察机关提起的诉讼均不为环境受害人代行损害赔偿请求权，亦不与环境受害人的民事诉权相冲突。环境受害人依然可以作为当事人就环境损害要求环境侵权人予以赔偿，其根据来源于普通法上的侵权之诉，获得的赔偿金归受害人所有。

三、我国民事公益诉讼原告处分权的制度思考

笔者认为，我国《中华人民共和国民事诉讼法》所确立的基本原则——处分原则与自行和解的权利等，是民事公益诉讼中当事人双方合意或调解解决公益损害纠纷的法律根基所在。案件进入诉讼程序后，就应当按照诉讼规则行事，参与诉讼的原被告双方在法院的指挥下，理所当然地享有程序的处分权，否则，诉讼程序就无法顺利推进。法律规定的有权提起民事公益诉讼的主体，在诉讼中享有原告的诉讼权利，承担原告的诉讼义务，与被告具有平等的诉讼权利与诉讼义务。在诉讼中，原告可以承认、放弃、变更诉讼请求，可以出庭参加诉讼，这才是原告应享有的完整的程序处分权。

法律规定的机关和社会组织提起公益诉讼时，在实体上可否行使处分权？笔者认为，民事公益诉讼原告提起公益诉讼的权利不能代替实体当事人行使损害赔偿请求权，受害人仍然可以基于民事诉权自行行使损害赔偿请求权。在没有获得公益受害人明确授权的情况下，法律规定的机关和社会组织若代其就公益损害主体主张损害赔偿，缺失相应的基础和依据，难免有越俎代庖之嫌，并有可能导致法律规定的机关和社会组织行使民事公益诉权与受害人的民事诉权相矛盾与冲突。

因此，民事公益诉讼原告的主要诉求，不是替受害人向侵权人主张损害赔偿，而是制止环境损害行为，消除损害行为造成的破坏与负面影响，从而达到维护社会公益之目的。为实现上述目标与目的，法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的诉讼请求，一般应限于要求被告“停止侵害、排除妨害、消除影响”等。当然，和解或调解制度本身要求无论公益诉讼或者私益诉讼均不得损害社会公共利益；在公益诉讼中，用和解或调解方式来缓解社会公益与企业、行业利益之间的矛盾，是世界各国普遍倡导和鼓励的纠纷解决方式。和解或调解可以使公共利益及时得到有效填补，并不必然损害社会公共利益。在不损害社会公共利益的前提下，民事公益诉讼可以适用调解或和解。

综上，从一定意义上讲，公益诉讼原告在诉讼中不宜享有代受害人索赔的权利；民事公益诉讼的诉讼请求，一般应限于要求被告“停止侵害、排除妨害和消除影响”；同时，也应当由法律明确赋予法律规定的机关和社会组织享有实体及程序的处分权。