关键词：乡村生态振兴路径探析法律保障

乡村振兴战略，是党的十九大报告提出的事关“三农”工作推进的重大决策部署，实施乡村振兴战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》就乡村振兴战略提出了产业、生态、文明、治理和生活五个维度的要求，其中对生态领域提出了生态宜居的战略目标，这是实现天更蓝、水更绿、生态更宜居的基础，也是平衡当前社会主要矛盾，实现美丽中国建设的现实需要。

一、实施乡村生态振兴的理论基

（一）乡村生态振兴战略的法律内涵

习近平在2018年3月参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时提出了实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，其中农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。可见乡村生态振兴战略是在社会主要矛盾发生变化，人民群众尤其是占我国人口绝大多数的农民对美好生活的需求与日俱增的基础上提出来的。乡村生态振兴是解决农村环境问题的破局之解，是将经济效益与生态环境效益联系起来的必由之路，从法律层面看，包括以下三个方面的内涵：

第一，乡村生态振兴应当立足于宪法要求，以明显改善人居环境，建设美丽宜居的乡村为目标。《中华人民共和国宪法》第二十六条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。这是宪法对保护生态环境的要求落实到乡村的具体体现。

第二，乡村生态振兴应当保护和改善环境，坚持人与自然和谐共生。中国的乡村面积广袤，近几年来在粗放型的生产方式作用下，乡村生态危机日益凸显。乡村生态振兴要求将山水林田湖草作为一个命运共同体，统筹治理，严守耕地红线。

第三，乡村生态振兴应当妥善处理好产业发展与生态环境保护之间的关系，牢固树立绿水青山就是金山银山的发展理念。改变以往以牺牲环境为代价片面追求经济效益的粗放型的生产方式，大力发展绿色经济，将绿色发展作为乡村发展的常态。

（二）乡村生态振兴战略需要法律保障

环境保护一直是我国的工作重点，从可持续发展理念到“两山”理论再到人与自然和谐共生，可见我国一直强调和建构环境保护的理论基础和制度建设。笔者查阅了我国环境保护法律体系中有关农村环境保护的法律规范，发现环境保护方面的法律规定以城市为主，单独的农村环境保护法律制度在立法规定上存在严重供给不足。当前，涉及农村环境保护的法律规范散见于《中华人民共和国环境保护法》《固体废物污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规中，缺乏规制农村畜禽养殖、土壤污染、内河水域、近海海域等方面的系统、完备的法律体系。此外，在城市环境保护意识增强的情况下，城市中很多污染严重的企业开始向农村转移，然而与之相对应的环境保护立法并未在乡镇一级设置生态环境保护部门，污染源的转移进行规制。

因此，乡村生态振兴面临着农村内生环境问题和城市环境问题转移的双重挑战，急需通过稳定有效的法律制度，明确乡村生态振兴图景下开发行为与绿色发展之间的制度实现路径。

二、结合公益诉讼开展情况看乡村生态振兴的现状

根据环保部发布的《2018中国环境状况》显示，当前农村环境问题日益突出，形势十分严峻，突出表现为农村生活污染治理基础薄弱，面源污染日益加重，农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势，农村生态退化尚未有效遏制。结合N市某基层检察院公益诉讼部门近几年办理的乡村环境污染公益诉讼案件，当前乡村生态环境现状主要表现在以下几个方面：

污染源多样，城郊结合部成为污染重灾区。乡村生态环境污染危机从源头上看主要有工业污染、农业面源污染和农村生活污染三种。以N市某基层院办理的案件为例，近年来该院在办理环境污染公益诉讼案件过程中发现，随着沿海地区经济飞速发展，农民不再满足于住有所居，而是追求住有所精，加盖新房近年来较为普遍，房屋装修更是越来越精致，建设新房和装修房屋过程中产生了大量的建筑垃圾，而农村居民多以独栋居住不像城市里的住宅小区有专门的建筑垃圾投放点。所以村民就会将装修过程中有产生的建筑垃圾随意丢弃在管理比较松散的城郊结合部，甚至有时候与生活垃圾混同后随意堆放，形成农村生活污染源，以该院办理的几个垃圾随意丢弃污染环境案件为例，均是丢弃在城郊结合部。另外，该院在办理一起餐厨垃圾随意处置案件中发现，城市里餐饮业发达，一些排挡和小餐馆本身利润薄为了节约营业成本，就将潲水给没有处置资质的个人收运，这些人就选择比较隐蔽的城郊结合部，私自设置中转站，导致该处的土地、水质等受到严重污染，形成面源污染。

第二，缺乏系统、完备的法律体系，乡村生态环境保护法律法规供给不足。我国的整个环境保护法律体系是以《中华人民共和国环境保护法》为基本法，所有的环境保护法律都是在此基础上制定，但有关于乡村环境保护方面还缺乏专门的法律规定。2007年《关于加强农村环境保护工作的意见》出台之前，我国尚没有专门针对农村环境保护的政策。笔者在北大法宝的法律法规数据库中以“乡村环境”或者“农村环境”为关键字，检索到有关乡村环境方面的法律规范共26篇，其中行政法规2篇，部门规章19篇，地方性法规5篇。笔者所在的基层检察院，在办理行政公益诉讼案件过程中就碰到为了查找相应法律规定而耗费大量精力的情况，以乡村春天常见的秸秆焚烧为例，不同的焚烧物不同的焚烧地点就会适用不同的法律规定由不同的行政部门管辖。作为我们专业的法律工作者尚且如此，那对于普通的农民，在碰到类似环境污染的时候更不可能苛求他们寻求司法途径保护环境。

第三，治理模式相对单一，导致复污现象显著。从生态环境的治理模式看，最初全世界关于生态环境的治理都是从单一的政府监管开始的，当环境问题不再局限于单一的国家或地区，开始全球性或者地域性、系统性爆发时，民众才会意识到环境治理不单纯是政府的问题，在严重的污染面前受影响最大的肯定是这片污染区域里的居住者。于是，民众开始不断自发的介入，但囿于环境污染问题专业性强、隐蔽性好、鉴定难等特点，民众能够发挥的力量是微乎其微的，所以现代社会传统的环境治理模式从根本上看还是政府治理为主导。这种政府作为主导者的治理模式对于城市的工业污染来说有一定的成效，但乡村发生的环境污染多是面源污染，排污主体分散和不确定性，很多时候既是侵权行为人也是受害人，所以这种单一的政府监管模式下的治理效果甚微，复污现象普遍。以N市某基层检察院公益诉讼部门办理的案件为例，该院之前对一起随意堆放垃圾污染环境的案件发出诉前检察建议，后所属乡镇在规定的回复期限内及时进行了清理，并派人定期巡查但因为基层乡镇监管力量有限，该处堆放点地处城郊结合部比较偏僻，无法24小时进行跟踪监管，该院在半年之后对该处进行回访发现又有建筑垃圾和生活垃圾复堆，所属乡镇也表示该处的复污现象一直存在，彻底根治无法做到。

第四，乡村公众参与防污治污的意识不强，环境问题司法化程度低。笔者在裁判文书网中以“环境污染”为关键字，检索到2019年全国判决了5707件，其中涉及到农村环境污染的更是寥寥无几，而2019年单全国“12369环保举报联网管理平台”就接到了公众举报531176件，占比仅为1%；据最高人民检察院工作报告显示，2018年全年共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，其中涉及生态环境和资源保护59312件，同年全国的环保举报平台接到公众举报为710117件，占比不足1%。这说明环境问题，尤其是农村生态环境的问题实际上是大量存在的，只是通过司法途径（包括诉讼程序和诉前检察建议）解决的较少。以N市某基层检察院为例，该院公益诉讼部门近两年办理的乡村生态环境污染案件中，群众举报的仅为1起，且该起线索还不是举报给检察院的。其中原因，一方面是群众参与防污治污的意识薄弱；另一方面是乡村环境司法的渠道不畅。对于很多村民来说，内心也知道环境污染的危害，但很多时候都存有只想享受环境污染治理的成果，却不愿意采取司法途径解决的心理，导致不管是检察机关的公益诉讼部门还是法院的环境审判庭都无案可办。

三、为乡村生态振兴提供法律保障的路径探析

习近平在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。实施乡村振兴战略就是平衡社会主要矛盾的一项重大举措，而乡村生态振兴是乡村振兴中不可避免的一环，更是实施乡村产业振兴、农业振兴等全面振兴的保障。笔者结合检察机关的公益诉讼职能，从以下两个方面论述乡村生态振兴的法律保障路径：

（一）以国家基本立法为基础，以地方性法规和规章做补强，形成系统、完备的乡村生态环境保护法律体系

其一，完善国家层面的乡村生态环境保护法律体系。前文已经赘述，除了《关于加强农村环境保护工作的意见》外，我国的立法中涉及到乡村或者农村生态环境的立法是呈碎片式的，分散在其他法律规定中，而乡村环境立法所依据的国家生态环境立法本身也是呈碎片化、分散化的。污染防治法、自然资源法和生态保护法构成现有生态立法的三大分支，整体上构成了一个庞大、繁琐的法律体系；随着生态立法范围日益扩大，调整深度也将越发精细与具体，生态立法碎片化程度进一步加剧。国家有必要在现有法律规范的基础上进行整合和修改，由于法律天生的滞后性，对当前生态环境立法中的空白部分要予以积极补正，对那些与现有制度和实际不相适应的部分要予以修改或废止。同时在法律规范整合的过程中，对涉及到乡村和城市生态环境相关的法律法规予以分开整合编撰，形成乡村和城市两条法律体系，对于一些模糊概念的鉴定必要时两高可以出台司法解释予以阐述。无论是在城市还是在乡村，环境立法的最终目的都不是为了迎合经济利益或者其他利益，而是为了我们美好生活的需要。

其二，在完善国家层面法律体系的基础上，结合地方自身的地域特色，充分发挥地方立法的补强功能。以Z省为例，笔者在北大法宝的法律法规数据库中以“农村环境”为关键字，检索到有关Z省的地方规范性文件8篇，地方工作文件42篇，而Z省N市仅检索到1篇仅是关于生态环境资金保障的。可见，在地方立法层面上有关乡村生态环境保障的法律法规更是十分匮乏，所以国家在一定层面上可以通过放权赋能推进地方环境立法的逐步完善和提升，比如可以将乡村生态振兴过程中的畜禽规模养殖、耕地保护、水源污染、秸秆焚烧、垃圾分类处置等已经比较固化和成熟的领域通过立法的形式予以固定，形成稳定的制度供给，保障区域性环境治理问题有法可依。

（二）以“三治结合”的治理模式替代单一的治理模式，为乡村生态振兴提供法律保障

前文已经赘述，目前的生态环境治理模式，不管是在农村还是在城市都是政府主导管控下的单一治理模式，这种治理模式在城市近几年的治污过程中效果显著，而乡村地区由于其自身的地域特色、风俗文化、生活方式的迥异性，导致在这种单一的治理模式下治理效果甚微。所以，要想乡村生态振兴取得成效，必须改变这种单一的治理模式，采取法治、德治、自治“三治结合”的模式治理。

其一，以法治为主导，加强农村执法环境建设。目前我国的环境行政管理部门的设置层级中，只设置到县一级，笔者建议可以在乡镇或者街道办事处设置县级环保部门的派出机构，和县级部门一样享有执法权，配置专业执法人员，依法管理辖区内乡村生态环境污染事务。另外在配置了专业环境执法部门的基础上，结合乡村地域面积广、污染源分散、多样，派出机构人员有限的情况，其他部门比如乡镇可以予以配合，在各自的职责范围内，以上文所述的完备法律体系为依据，同时，要发挥基层自治组织的力量，让村民委员会积极参与治理，加强监管，加大执法力度。对于那些在执法过程中徇私枉法或者执法不力的人员，可以通过行政责任甚至是刑事责任这个指挥棒予以追究，倒逼他们履行职责。

其二，在法治主导的过程中，可以借助检察公益诉讼力量，为乡村生态振兴提供法律保障。2017年检察机关被正式赋予了提起公益诉讼的职能，与社会公益组织不同的是，检察机关除了具有提起民事公益诉讼的职能外，还可以监督行政机关的不作为、乱作为，针对乡村生态环境污染的问题依据属地管辖的原则向所属乡镇发出诉前检察建议，督促他们及时整改落实，在无法整改到位的情况下还可以代表公众提起行政公益诉讼。然而公益诉讼部门成立三年以来，检察机关一直面临着案源少、社会认知度不高的问题，乡村村民遇到环境受污染的事情第一时间是拨打“110”而不是“12309”（检察机关的公益诉讼举报电话）。检察机关要想在乡村生态振兴中发挥作用，应主动出击，一方面可以通过普法教育、发放宣传手册、报道典型案例等形式加强宣传，另一方面可以派专人与前文所述的环保机构的派出机构加强协作，及时制止违法犯罪行为。此外，由于环境污染的案件自身具有取证难、鉴定难、专业性强等特点，导致公益组织和村民的诉讼化程度低，相较于他们检察机关在人员配置、理论功底等方面专业性更强，提起民事公益诉讼的难度要小很多，胜诉率也更高，所以对于那些严重损害公益的污染行为，检察机关可以提起民事公益诉讼，要求侵权行为人给予高额生态修复赔偿金，及时止损修复。

其三，发挥德治与自治在乡村生态振兴中的规范作用。乡村社会中，大家聚居的基础源于宗族，其社会关系源于宗法关系，村民对“德治”和“人治”更加熟悉，认知程度也明显高于“法治”。在现代文明社会的治理过程中，法治是不可或缺的，但是就乡村自身环境和关系的复杂性而言，乡村的治理过程包括生态环境治理也是离不开德治和自治的配合。几千年来，伴随着“靠山吃山靠海吃海”的思想，很多农牧民是重视对农田、草原、河湖的保护，长期以来已经形成了人与自然和谐相处的习惯。在中国各少数民族的传统文化以及农村传统流传的习惯做法中，都能体现出“万物有灵”的观念，当地老百姓对于自然的敬畏通过刚性的禁忌、习俗以及口口相传的神话故事传承下去，进而约束人们的不良行为，起到保护自然环境的效果。这种认识将对人类生命的敬畏扩展到对人类所依存的环境的敬畏，同时将认知层面的东西作为伦理道德法则，来处理人与自然的关系。这种文化传承、传统习俗的延续，客观上促进了人类生存与自然环境和谐，折射出存在于自然界的万物之间构成生命整体的生态认知。对于现在乡村的污染源多样化，其中工业污染可以通过法律途径予以规制，但农业面源污染和生活垃圾污染，受害人和侵权行为人往往是相重叠的，仅仅依靠法律的惩戒很难根治，这时候就需要从道德标准上予以引导，以村规民约予以规制，只有这样才能形成更高层次的道德教化与内心敬畏。

四、结语

总的来说，改革开放40多年来，我们的经济社会已取得了举世瞩目的成绩，我们一跃成为世界第二大经济体，但我们前期的经济增长是以牺牲环境为代价的。面对这种情况，党中央高度重视生态文明建设，出台了一系列决策部署推动生态文明建设取得了一定成效。但对于广大乡村，生态文明建设的现状仍不容乐观，在传统污染的基础上，伴随着城乡融合发展又给乡村生态振兴带来了新挑战，迫切需要我们改变传统单一的治理模式，建构起完备、系统的法律体系，为乡村生态振兴提供法律保障，合力构建青山绿水、生态宜居的美丽乡村，为乡村振兴战略保驾护航。