非诉执行监督中争议实质性化解的检察路径探析

象山县人民检察院  林玲*

摘 要：行政争议实质性化解是检察机关基于传统行政争议救济途径穷尽后，争议仍未得到实质性化解而提出的一种化解争议模式，旨在化解社会矛盾，推动社会治理。行政争议化解基于整个行政诉讼过程均可介入，但由于行政诉讼程序的特殊性，对于基层检察院来说非诉执行监督中的争议化解最为普遍。本文以某基层院的争议化解情况为样本，探析非诉执行监督中争议化解的检察路径。

关键词：非诉执行监督；行政争议实质性化解；社会治理

党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化建设，这是我国社会主义现代化建设的内在要求。检察机关是国家的法律监督机关，在国家治理体系和治理能力现代化建设中起着举足轻重的作用，检察机关的监督范围涵盖了刑事检察、民事检察、公益诉讼检察和行政检察四个方面，其中公益诉讼检察和行政检察在国家治理体系和治理能力现代化建设中所起的作用更大。行政检察在整个检察事业发展史中相对较为薄弱，为了进一步提升检察机关的法治监督格局，最高检构建并部署“一手托两家”的战略格局，行政争议化解是检察机关穿透式监督的重要途径，是构建现代化治理体系的重要抓手。

2020年N市某基层检察院共办理行政争议实质性化解案件23件，其中行政复议阶段化解4件，依托矛调中心化解2件，非诉执行监督17件，占比73%。由于基层检察院裁判结果监督的案件量很少，所以基层检察院的争议化解集中在“程序空转”和非诉执行监督中。下文以我院2020年办理的一起非诉执行监督过程中实质性争议化解的案件为例，对检察机关在非诉执行监督过程中的争议化解路径进行探析。

一、基本案情

2017年7月18日，原N市某县环保局认为欧某某在未取得环境影响评价批准文书的情况下，擅自投产塑料粒子加工项目，违反《宁波市环境污染防治法规定》第十条第一款之规定，对其作出责令停止塑料粒子加工项目的生产和罚款人民币64000元的处罚决定。欧某某接到该处罚决定书后，在法定期限内不申请行政复议又不提起行政诉讼，经催告后仍未履行义务。

2018年8月2日，原N市某县环保局向N市某县人民法院申请强制执行，N市某县人民法院作出准予强制执行的裁定，执行标的为128000元，并将欧某某列入限制消费名单。

2020年7月23日，欧某某以家庭情况特殊、无经济来源为由环保局和法院申请停止执行；同年9月25日又向N市某基层检察院提出对其停止执行并免除全额罚款的申请，同时递交了病理报告、家庭情况证明等相关证明材料。

检察机关收到欧某某递交的申请材料后，立即与环保部门、法院联系，并第一时间调阅了相关证据材料，在进一步了解了该案及欧某某本人的背景后，就欧某某的执行情况进行沟通，且重点围绕欧某某陈述的家庭情况的真实性展开调查核实。2020年10月22日，检察机关会同环保部门、法院及欧某某所在街道的工作人员一同前往欧某某家调查核实，经查明：欧某某现年73岁，家中除其之外妻子、儿女三人均为精神病患者，且长期住院治疗，2018年自欧某某患病以后妻儿的治疗费用大部分由政府负担；欧某某本人2019年确诊为直肠癌中晚期，2020年查出肝囊肿、肾结石，已孤身一人多年且无人照顾，其名下已无任何可供执行的财产，且因家庭经济困难，已享受国家低保待遇多年。同时，欧某某因为身体原因2018年开始已经停止塑料粒子加工，家庭无任何经济来源，巨额的医疗费用由亲戚朋友捐赠以及由其所在的乡镇街道向当地企业家募集所得。因此，各方在经过实地调查后均认为，当前情况下欧某某本人已成为社会救助对象，无履行罚款的任何实际可能性，且已停止违法行为，遂在检察机关的牵头下，欧某某与环保部门之间达成执行和解。

该案达成和解后，检察机关考虑欧某某本人现阶段的生活十分困难，经与该院控申部门多次商讨后，认为欧某某符合司法救助条件，已对欧某某发放国家司法救助金1.6万元。

二、检察监督在行政非诉执行中的现状

行政非诉执行监督，指的是检察机关依据职权对人民法院行使行政非诉执行职能活动的监督，是检察机关贯彻“一手拖两家”穿透式检察监督理念的重要举措，也是检察机关参与创新社会治理，化解社会矛盾，保障当事人合法权益的重要途径。但由于行政检察先天优势不足，发展较为缓慢，故检察监督在行政非诉执行过程中存在着以下现状。

1.依据的来源问题

（1）政策依据。2014年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”。2019年，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，指出“要深入贯彻落实党的十八届四中全会提出的切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”等重大决策部署，推动依法执行、规范执行。这两份文件为检察机关行政非诉执行监督提供了政策依据。

（2）法律依据。《人民检察院组织法》第20条规定“人民检察院行使下列职权：对诉讼活动实行监督，对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督”。《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，第101条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。这是检察机关对非诉执行活动进行监督的法律依据。

2.面临的现实困境

行政非诉执行检察监督的现实困境大多数来源于现行行政非诉执行制度中存在的问题。如现行行政非诉执行监督中规定的人民法院对行政非诉执行案件审查标准不够明晰、人民法院对行政非诉执行审查不严、人民法院对行政非诉执行审查方式不当、人民法院对行政非诉执行和解适用不当、行政非诉执行中被执行人权利救济存在不足等。具体来看，面临的现实困境主要有以下几个方面：

一是法律规范有待进一步规范。从上述的法律依据以及本文开篇介绍的办案实践中可以看出，行政非诉执行监督的法律规范较为笼统，老旧，有些行政非诉执行的监督在《中华人民共和国行政诉讼法》中没有正式的规定，只能援引《中华人民共和国民事诉讼法》，这不利于办案实际操作，尤其是对于争议化解的案子操作难度更大。

二是监督审查标准、方式、程序等有待进一步明确。行政非诉执行，指的是人民法院对没有行政强制执行权的行政机关作出的行政行为进行实质审查和形式审查，并作出准予执行或者不准予执行的裁定，最后交由法院执行局执行。行政检察监督，在最高检提出的“一手托两家”理念的指导下，我们秉持的是穿透式监督，但监督审查的标准和方式没有明确的法律规定，何时监督也没有一个明确的说法，对于法院仍在审查的案件是否可以监督更是没有明确的标准，且检察监督的方式较为疲软，只有提出检察建议这一种形式，这就使得监督的力度和效果要大打折扣。

三是案件线索来源有待进一步拓展。线索来源渠道较为单一，只有依申请和依职权两种，N市某基层院2020年一整年的办案数据中以申请的只有少数几件，大部分都是依职权发现后监督的。前文所列举的案例是为数不多的依申请案件，再者很多依申请案件很多诉求较为复杂，不好实现，这也是非诉执行争议化解的难点之一。

四是专业人才储备严重不足。以N市某基层为例，基层检察机关是行政非诉执行和公益诉讼合并在一起的，该院只有3名人员，其中1人还是书记员，这样的人员配置要面对两项业务，只有应付日常事务的精力，很难再有精力把业务做精做细。这不光一个院的现象，而是整个检察系统的普遍现状，办案人员不足、力量薄弱、专业素养不高等问题，使得行政检察成为了四大检察“短板中的短板，不足中的不足”，这于四大检察全面协调发展的理念是相违背的，不利于行政检察工作全面开展。

三、争议化解的检察路径探析

（一）方式探析

行政非诉执行案件与其他案件不同，非诉执行案件的审查仅限于书面审查，没有公开审查，也不会听取当事人的申辩意见，法院进行书面审查后就进入了执行阶段，当事人更失去了申辩和救济的机会。比如本案的当事人欧某某，在行政机关申请法院裁定时已经被诊断为直肠癌，相关机关也已知晓其家里状况，但因为没有任何可以减免罚款本金的法律规定，致使行政机关即便知道这样的情况仍然申请强制执行，后在求医过程中因为被列入限制高消费人群才向检察机关申请强制执行。故检察机关在行政非诉执行阶段的争议实质性化解方式还是相对较为单一的，从法律和实践中看主要有以下三种：

1.依职权介入。依据《监督规则》第29条规定，人民检察院发现人民法院对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律规定的，应当向同级人民法院提出检察建议。第31条规定，人民检察院发现人民法院有不履行或者黛玉履行职责的情形的，应当提出检察建议。这是检察机关依职权介入行政非诉执行案件的法律依据。现实中，此类案件不多，对检察机关的线索来源要求比较严苛，检察院的办案系统和法院以及行政机关的办案系统不同，无法查阅法院的执行情况，但检察机关一旦发现法院的裁定或者行政机关的执行活动无法执行到位，是因为当事人与行政机关的真实矛盾尚未调和，就可以履行监督职责，查阅案卷，居中调处，正确争议实质性化解。

2.依申请加入。与前者依职权介入相比，依申请监督是检察机关实施监督，做到“一手托两家”穿透式监督最常见的方式，是检察机关化解行政争议最常见的路径探析。依据《监督规则》第5条规定，当事人认为人民法院执行活动存在违法情形的，可以向人民检察院申请监督。非诉执行是行政执行中的一项重要内容。当事人对人民法院执行活动有异议，可以通过执行异议程序寻求救济，若认为其执行活动存在违法情形的可以申请人民检察院监督。具体依申请的方式可以多样化，可以是电话等口头申请，也可以是书面申请，比如文初的当事人欧某某就是通过向检察机关递交申请书，主动要求检察机关介入为其化解矛盾。

3.依邀请参与。所谓依邀请指的是行政机关或者法院在行政非诉案件执行过程中，发现有争议化解可能，觉得检察机关更合适做老娘舅，就可以邀请检察机关一起参与调解，增强化解争议的公正性和公信力，形成定纷止争的合理，促进争议实质化解。针对此类案件，检察机关可以以老娘舅的身份，在充分了解当事人与行政机关矛盾争议焦点的情况下，充分发挥能动性提出更合理、更有说服力的化解方案，促进案结事了。

以上三种参与模式，是检察机关参与争议实质性化解最为常见的方式，但参与的力度、深度不尽相同。相对而言，在依申请和依职权两种状态下，检察机关可以更有深度和力度地开展争议化解。在依邀请开展争议化解中，检察机关参与的主要目的是发挥优势，协助其他机关解决争议。

（二）方法探析

1.书面审查。书面审查可以说，是检察机关监督法院行政非诉执行案件最为常见的方式。根据《行政强制法》第57条规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查。书面申请是最简单、最常见的方式，检察机关可以通过查阅整本案卷后，了解双方的争议焦点，以及有无化解的可能性，进行促进争议化解。检察机关在审查案卷时，应当严格贯彻“一手托两家”的理念，既对行政机关的具体行政行为进行监督也对法院的执行裁判进行监督，将“穿透式”监督落实在每个角落。

2.公开听证。公开听证是近些年检察机关在办案过程中运用的较为普遍的一种方式，公开听证将行政争议焦点置于阳光之下，引介第三方力量，更加公平公正的听取不同人员的意见，争取多方智慧化解社会矛盾，实现对社会矛盾多方协同治理。检察机关在争议化解过程中，充分运用公开听证的方式，有助于查清事实，提升监督质效，做到案结事了，为争议双方搭建更多的化解平台，也有助于更加公平公正的处理案件。

3.实地走访。俗话说“没有调查就没有发言权”，与书面审查和公开听证不同，实地走访有助于了解事情，查清争议焦点，去现场查看可以做到心中有谱，有助于下一步的争议化解，但这种方法在实践中运用的不多。文初提到的欧某某案中，因为欧某某的诉求与普通的诉求相比法律依据更为薄弱，故想要真正还需要有很强硬的事实依据，故检察机关联合了行政机关、法院和欧某某所在的乡镇街道一起至欧某某所住所对其居住环境、就医情况和家庭条件展开调查，在法律规定范围内对欧某某的处罚行为进行调处，最后还借助司法救助的力量给与欧某某一定的生活补偿，最终使得案结事了。